行政院新聞局最近撤銷了幾個有線電視頻道的許可,引起了正反兩極的評價,有的叫好,有的開罵。叫好的認為,頻道是社會公器,而有些節目實在不妥,政府應該好好管理,而開罵的則除了私人利益受損之外,也擔心政府的管理會變成對媒體的箝制,或對新聞自由的干預。這種看似對立的意見,其實可以藉更合理而精準的管理辦法來兼顧。 我們認為新聞及言論自由是絕對必須保障而不容政府干預的。然而在保障言論自由的前提下,政府卻也不得不對媒體有適度的管制。政府需要管制的第一個原因是,技術上的限制使某些活動必須限制參與者的數量。以目前的技術,無線廣播的頻道總數仍是有限的,常無法讓每個想擁有頻道的人如願。有線電視的頻道數理論上雖可以相當多,但實際上由於市場的限制,一般家庭能看到的頻道仍然有限。面對這種資源有限的情況,在一般產品多可用競標的方式來決定由誰運用有限的資源。然而大部分人對媒體有較多的期待,而認為媒體不能像一般產品那樣只依價格和成本來競爭,而要承荷更多社會的責任。因此很多人也覺得政府應該把頻道交給好的業者,而不要唯利是圖甚至敗壞社會風氣的業者。 不過節目內容的好壞常常見仁見智,同一頻道的不同節目之間也有許多差異,因此政府若要根據各業者一年甚至幾年之間整體的表現,而決定那些業者應該出局,便難免會引起一些爭議。而由於標準無法很明確,因此被判出局的業者或其他人,不無可能認為政府是在威脅這些業者的新聞自由。但在頻道有限的情況下,政府若讓既有業者永久占有這些頻道,則事實上也是禁止了潛在業者或工作者的新聞自由。這種問題即使成立,獨立於行政院之外的媒體管理委員會也無法解決。而媒體管理委員會若依政黨比例組成而非由公正專業人士組成,更會構成嚴重的政治化爭議。要合理解決這種爭議,我們需要的是合理而明確的辦法。我們試擬一套原則如下: 第一、對於違反主管機關之規定,播出妨礙風化內容或不當藥品廣告等等情況,政府應直接對業者處以高額罰金。對於誹謗及詐欺等違法行為,應由司法機關對業者及相關人員依法治罪。對於其他不違法不違規但可能不恰當之內容,則由同業公會及民間團體來監督評鑑,而由廣告客戶及社會大眾透過市場力量加以制裁。我們認為各種制裁可以甚為嚴厲以讓不肖業者不敢亂來。而由於處罰都是針對明確之內容而發,因此不僅較不會有爭議,而且也不會像目前的制度那樣,停掉一個頻道即是連其中的好節目也一起停掉,而形成不合理的集體處罰或連坐法。 第二、連續性的節目如有可能連續違規的情況,除應連續處罰之外,亦可要求業者停止該一節目。 第三、在前兩種合理管制之下,有限的頻道原則上應依市場機能來分配,也就是定期由業者來競標,較受歡迎而少受處罰的業者自然能以較高價格標得播放權。 第四、為防止純粹利潤之競爭排擠掉對社會較有益的節目,政府可將頻道分成數類拍賣,以保障新聞、知識、或其他公益性較高之內容至少可分得一定數量之頻道。為維持經營之穩定性,我們或許也可考慮在每次重新拍賣時保障既有業者可有一定比例繼續獲得頻道。 第五、取得頻道之業者若違反當初之分類,則依違反之程度及分類權利金之差距,課以數倍之罰款以防業者投機取巧。 第六、權利金及罰款的收入可用以獎勵優良的節目,使優良之節目和業者更容易取得生存及播出之機會。 這套原則顯示,即使在政府必須有所管制的場合,我們並不難找出一套儘可能減少政府不當干預,而讓市場機能合理發揮作用的辦法。這種辦法的基本精神,是認為政府或任何委員會都不能也不宜為人民排出全部的優先順序,也不該為人民做出全部好壞的判斷。但有些事情確實大部分人民都認為不好,政府應可以明確的標準予以禁止或處罰。另外有些事情因大部分人認為應予維持或獎勵,故政府即應隨順民情。至於好壞兩極之間,社會較無共識的事情,政府則應避免獨斷,而應由市場價格機能、消費者的選擇,以及社會公論來自動做調整。 我們也希望隨著技術的進步,像頻道有限這類的資源限制能逐漸減少,而消費者也能更方便地避免被迫看到不想要的節目,則政府所需的干預即可以逐漸減少。因此數位化及其他技術的發展,也是應積極努力的方向。 【2005/08/14 經濟日報】
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