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2005.06.18　 中國時報

水患救災，還要加把勁

楊永年



中南部縣市嚴重水患，除了龐大的農業損失，還包括有多處淹水與發生土石流，造成有民眾被洪水沖走，以及被土石流活埋的慘劇。事實上，近年來類似的天災並不令人意外，不只是台灣，美國加州、日本京都這一年都發生歷年罕見的土石流災害，造成生命財產重大損失。如何有效救災，愈形重要。



事實上，政府組織結構不當，無法整合政府職能，絕對是造成此次水患嚴重的重要原因。例如，這場突如其來的大雨，造成許多低漥或山區村里民眾必須被強迫撤離。但從媒體報導卻發現，僅靠有限的消防人力進行撤離的勸導，或許因為大雨來得過於突然，許多民眾不願撤離家園，這其實突顯出民眾防災意識的貧乏，或謂我整體政府部門都欠缺疏散或防災的敏感度。

這是誰的責任？合理的說法是，政府與民眾都有責任。但我們更關心的是，政府是否存在全方面的政策或機制設計，讓所有政府官員（非僅消防人員）都有防救災的意識，進一步創造民眾防救災的誘因。所以我們仍要檢討，是否政府缺乏防救災機制，導致政府官僚體系缺乏防救災的敏感度，進而造成民眾缺乏防救災意識？



筆者認為，我們政府缺乏這種具統合性的防救災機制，以致難以發揮政府整體的功能，全面進行防救災工作。從過去的經驗顯示，我地方政府的防救災機制，經常是靠個人而非靠組織（政府）整體的力量。



例如，以往縣市與鄉鎮市首長面對災害，多選擇前往受災最嚴重的災區巡視，再指示相關單位進行災害處理與搶救的工作，結果反而多次造成巡視災區的地方政府首長受困災區。理論上，地方政府最接近民眾，應該最能發揮即時的防救災功能。但實務上，目前地方政府經常只靠有限的警消人力，在危險時（危機發生時）進行即時的搶救工作。



再者，警消分立前，防救災業務經常由警察統籌，在緊急時，經常是所有員警都投入防救災工作；警消分立後，兩者成為兩個不互相隸屬的組織體系。雖然，就筆者所知，第一線的警察與消防人員都有高度的救災承諾，但問題在於，由於警察與消防組織系統不同，難以發揮步調一致的統合功能。特別是地方政府，本來就應動員整個組織體系投入救災；卻因缺乏統合機制，經常是在等待「中央」或上級救援的過程中，失去了防救災的黃金時間。



根據災害防救法規定，一旦有災害發生，各級政府必須立即建立「災害應變中心」，以整體政府官僚體系的力量投入災害防救的工作。然而，筆者觀察發現，這種臨時性的災害應變中心，表面上規定各一級單位都必須派員進駐，實際上卻是鬆散防救災警覺性低的烏合之眾，不知道如何形成防救災的集體力量立即投入防救災的工作。例如去年新竹五峰鄉土石流造成的慘劇，雖責任不全在縣府與鄉公所，但這兩個單位的災害應變中心功能不彰，是不爭的事實。



總的來說，政府需要一個正式、常設、永久性的危機統合部門，才能動員整個政府組織體系，在最短時間內投入防救災工作，發揮最高的防救災成效。也就是讓縣市政府與鄉鎮市公所，真能發揮其防救災的統合功能。



（作者為中央警察大學行政管理研究所教授兼所長）

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