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行政院提出的公投法修正草案，把負責審查公投提案的公民投票審議委員會整個刪除，主管機關改為中選會。這是當初公投法立法時最大的爭執點之一，如今修正草案等於回到原點，行政院擺明了要和立法院再對決一場。問題是：審理公投提案，公審會與中選會有何不同，必須說出一個道理。





批評公審會的人，認為它對公投提案的審查權限太大，已侵害了人民的創制、複決權。但法律不對公投提案設限則已，如今既就可否公投的原因作了限制，也對中央或地方事項作了區隔，如果不做事前審查，等到票都投了下去，再到法院打官司，讓司法機關去否定一票一票累積出來的民意，豈非強人所難？所以，在設計上，各國都是先作審查，自認權利受損而不服者，還有機會到法院訴訟；既不至於妨害公投權的行使，也可避免事後讓法院陷入對抗多數民意的困境。我們的公投法正是如此設計。





若說有什麼漏洞，反而是對總統發動的公投，公投法沒有規定審查程序；當時雖有學者主張行政院做成決議前，應主動先交全國公審會審查，使其違法或違憲疑義可依第五十五條有預受司法審查的機會，但行政院不採此議，結果弄到投票以後一年，連續被高等法院和最高法院在選舉訴訟中認定程序違法。所幸兩件公投案都沒過，否則真不知如何善後。可見，事前審查制度還是必要的。事實上，廢了公審會的「審查」，公投提案還是要交給中選會「審查」；顯然，行政院真正在意的，根本不是「審查」本身，而是不喜歡立法院創設的公審會。





制度上，讓主辦選舉的選舉委員會兼辦公民投票，不能說有什麼不對。但中央選委會的成員，全由行政院長提請總統派任，選罷法雖規定同一黨籍的委員不得超過五分之二，只要其他政黨不能參與人事任命，誰都知道政治操作到讓執政黨如臂指使的程度，是何其容易；立法院正是因為不信任這個機關，才參考歐洲許多國家選委會的設計，明訂按國會政黨比例推薦組成，就這樣關乎選舉公信的組織問題，多一點「小人之心」，也絕對可以理解。





現在，行政院要再度挑戰立法院一年半前才做的制度選擇，我們不禁要問，在什麼經驗基礎上，可以合理化這樣的改變？事實很清楚地顯示，公審會一直到今天也還沒組成，遑論運作，優缺點根本無從考察；反倒是被公投法賦予一定功能的中選會，在總統發動的三二○公投中的表現，可以好好檢驗。





然而，中選會從曲意配合總統在選舉日辦理公投，到辦理公投辯論時，擔任主持人的中選會委員公開違反中立原則，主張公投綁大選並未違法（在飽受各界撻伐後，同一位委員嗣後竟還高升主任委員，並在就職後將堅持中立的主秘他調！），乃至挹注大量公投廣告，等於間接幫綁公投的總統輔選；對於可能因同時舉行造成的選務混亂，及選民投票秘密的妨害，更是以極度輕忽的態度處理；全部過程違法違憲的程度，連法院都無法迴護，可說充分印證了立法院的「小人之心」，一點也沒冤枉中選會。行政院就憑這樣的經驗基礎，就要廢掉立法院刻意從中選會獨立出來的公審會，把提案審查權也交給中選會來行使，別說立法院不可能同意，人民也不可能同意，亦斷不能同意！





公審會還是中選會？二者之間不只是制度的選擇，更是信任的選擇。任何人都看得出來，現在面臨信任危機的是中選會，行政院如果真想落實人民參政權的保障，應該先修改選罷法，把中選會提升為中央機關基準法中的獨立機關，甚至像中央銀行一樣的，獨立於行政院之外，其成員也應該儘可能反映國會中的政黨比例，而以三分之二多數決來決定重要事項。只有在中選會做了這樣的改造之後，人民或許還可以接受，把它變成所有人民參政權事項的主管機關。像現在這樣為復辟而復辟的修法，除了製造爭議，還有什麼正面的意義，行政院真的要無理取鬧嗎？





【2005/07/03 聯合報】

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