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2005.08.11　 中國時報

民營化，天使或魔鬼？

劉起孝



由於中華電信近日來辦理國內外釋股，合計公股釋出達五十二％，已達到民營化的目標，乃是我國電信產業邁入自由化的重要里程碑。但相對而言，中華電信工會近年來不斷的強烈抗爭行為，又令人不禁懷疑究竟民營化是天使？還是魔鬼？尤其在目前台灣社會普遍存在不信任感的心理意識下，更加造成社會不安的氛圍，顯然亟待客觀公允的論述，以正視聽。



首先，就公營事業的存在宗旨與角色功能而言，不外乎發達國家資本以扶植私營企業之積極目的，或是避免私人壟斷國計民生事業以維繫國人生活必須之消極功能。就定義而言，公營事業係指各級政府獨資經營或是持股比例超過五十％之事業，目前我國中央政府經營的國營事業（包括中華電信公司）計有二十六家，其行業別包括金融業（台灣銀行等六家）、社會保險業（健保局等二家）、製造業（中油公司等十二家）、通訊服務業（中華電信等二家）及交通運輸業（台鐵等五家）。



回顧台灣經濟發展過程，公營事業確實曾經扮演政府主導經濟發展及維護金融穩定等重要政策工具，一九九○年代以來，因應全球經濟發展環境朝向自由化市場競爭的改變趨勢，公營事業民營化政策的制定與推動，也就應運而生。



值得注意的是，民營化絕非僅是把公股比率降低至五十％以下而已，其箇中的內涵及精神，尚包括產業市場開放競爭（例如金融自由化及油品自由化等）、管制法規鬆綁以及產業結構調整等，尤其對公營事業而言，民營化的核心價值乃在於褪去官衙門的經營心態，而蛻變以民間企業經營模式與活力，增進公營事業的經營效率和改善經營體質。



長期以來，由於公營事業的角色定位曖昧不明（政策導向？市場導向？），制度設計亦多有矛盾與無效率。舉例而言，在公司財產權屬方面，公營事業財產未必是公有財產（國有財產法第４條規定，國營事業使用之財產屬於公用財產，但為公司組織者，僅指其股份而言），但有關公有財產的管理制度（例如政府採購法），卻適用於公營事業，造成其經營上的困擾。



其次，在員工身分方面，公營事業員工是公務員也是勞工，不僅同時適用公務員服務法及勞動基準法，且又適用刑法規範的公務員刑責範圍，公營事業員工的做事心態難免保守消極。再者，在經營制度方面，公營事業兼具公務機關與企業競爭的任務，其預算、採購及業務計畫，須受到預算法、政府採購法、審計法及各種法令規範層層束縛，其經營則須依照國營事業管理法第四條規定，依照企業方式經營，以事業養事業，以事業發展事業，並力求有盈無虧，公營事業彷彿如同圈在園子裡的動物，如何與民間企業馳騁競賽。



在上述制度設計的弔詭邏輯下，除非公營事業因受到法律保障享有市場獨占利潤，而得到經營之盈餘外，否則幾乎難以避免淪為虧損的窘境。對於那些經營虧損的事業，在公營事業階段，或有可能由事業資產變賣彌補或由政府撥補虧損的方式賴以存活，但在民營化後，命運則難卜，也難怪公營事業員工普遍存在著「在保護傘下躲雨」的心理，畏懼民營化。



但不可諱言的是，民營化乃是公營事業擺脫保護主義，追求長期而健全發展的手段；而更須重視的是，為求民營化後的經營改善，必須在民營化前的公營事業階段，開始著手進行法令規章的突破性變革，從制度基本面進行改革，使公營事業能真正落實企業化經營，不再畏懼市場競爭之挑戰與壓力，這才是正本清源的解決途徑，也才是促成公營事業永續發展的治本之道。



果真能如此，民營化將不會再是員工抗爭的訴求，而將會是員工拋開束縛，展翅再出發的契機。中鋼經驗，何嘗不是如此？　（作者為經濟部國營會管理師）

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