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林河名



桃園水荒，陳水扁總統親上第一線，對於水公司與水利署的不同說法，忍不住質問：「到底聽誰的？」旁觀這齣治水大戲的人民，恐怕也有同樣的質疑。總統處理國家大政，但憲法明定行政院是國家最高行政機關，解決水荒是行政事務，院長親自督軍，總統還來下指導棋，行政官員「到底聽誰的」？



李登輝主政後多次修憲，把原傾向內閣制的憲法修成一種「變異的混合體制」，總統與行政院長的權責劃分已經亂了套。總統高興時，可以放任行政院長自行發揮；不高興時，馬上可以收攬大權，搖身變為「最高行政首長」。



總統忽而隱身幕後，忽而躍上台前，別說民眾看得眼花，行政院長的角色更顯尷尬。所幸，陳總統上任後，先後任用的唐飛、張俊雄、游錫堃都是「乖乖牌」，運作上較無扞格。



長扁的瑜亮情結從「黨外三劍客」時代即被傳誦，陳總統任命謝長廷組閣，雖然頗有破除兩人心結的用意，但相較於前面三任行政院長，謝長廷是與陳總統在資歷、能力上最「對等」的一人；憲法設計的缺失，也最容易在這兩人身上發生衝突。



幾次修憲之後，改為人民直選的總統，不但對行政院長擁有獨立的任、免之權，不必經國會同意，內閣成員也由行政院長「提請總統任命」，閣揆只能聽命總統。謝長廷日前挨陳總統的罵，事後自嘲「又不能罵總統」，正是憲政結構使然。



只是，修憲並未停止憲法第五十三條規定之適用，行政院仍為國家最高行政機關。且修憲後，行政院仍對立法院負責，院長作為「向立法院負責的最高行政首長」，殆無疑義。如此一來，閣揆對上必須「聽總統的」，在國會還須向立委負責，相形之下，民選總統「有權無責」，是修憲的一大敗筆。



有學者分析，台灣如此的憲政體制，至今尚未爆發嚴重的憲政衝突，實乃源於非制度性的因素：李登輝時代靠強勢領導，陳總統則仗恃閣揆的唯諾配合。但是，一旦遇上能力不差的行政院長，再加上總統擔心「跛腳」的心態作祟，「到底聽誰的」，就成為一個既嚴肅、又懸疑的問題了。



【2005/08/13 聯合報聯合筆記】

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